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協同治理視角下國土空間規劃實踐與思考——以江蘇為例

上傳時間：2024/04/03

1 研究背景

黨的二十大報告提出“深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”，提升國家治理體系和治理能力現代化水平成為我國國土空間保護開發的主要目標之一。在長三角一體化、粵港澳大灣區等國家重大戰略背景下，大流域、城鎮群、都市圈、跨界地區等地區的社會公共事務呈現出交織性、網絡性和滲透性的特點，協同治理成為推動跨地區、跨部門合作，破解公共服務供給和社會經濟發展困境的重要工具，同時也是實現全域國土空間整體性、協調性和可持續性發展的重要方法。

江蘇處于長江經濟帶、長三角一體化、上海大都市圈等多重區域協調發展戰略交疊區，市縣國土空間總體規劃的編制與審批工作走在全國前列，筆者基于江蘇自身江海河湖匯聚、城鎮人口密集、開發強度較高的特點，從規劃編制管理融合的實踐出發，對江蘇省市縣國土空間總體規劃編制中協同治理實踐進行系統總結，以期為其他地區國土空間的協同治理提供借鑒與參考。

2 新時期協同治理的主要特征

2.1 跨區域：不同空間層次在協同治理中的目標和難度不同

按照行政區劃和空間尺度的不同，協同治理可以分為3個層次。第一層次為戰略型治理，集中在大流域、城市群、大都市圈和省域整體層面；第二層次為協調型治理，包括多個地級市、單個市域整體以及多個縣級單元組成的跨行政區空間；第三層次為實施型治理，包括縣級單元內部或以鎮級單元組成的協同臨界地區。戰略層面的協同治理理念的貫徹、空間結構的構建相對容易，而落在下層次實施層面的各類事項協同，由于不同主體訴求的差異，往往存在一定難度。

2.2 全流程：強調決策中的多級聯動、要素協同和動態應對

協同治理的思路貫穿于公共事務處理的始終，在協同的早期各協同主體更多就協同目標、框架、標準形成共識并達成行動計劃和任務清單。隨著協同的深入推進，多要素協同過程中的矛盾和制約具體目標實現的深層次因素逐步顯現，協同治理的各方主體更傾向于對相關事務的權責、財稅、體制進行協同和博弈。

2.3 多主體：從政府主導到多元參與的治理方式

隨著我國社會主義民主政治的日趨成熟、市場經濟的深入推進以及民法典對公權利和私權利平等保護制度的形成，協同治理的理念也日漸深入人心。政府不再作為社會治理和社會公共事務管理的唯一主體，在利益多元化的時代，協同治理更加強調多元化的市場主體和社會力量的參與，形成行政力、市場力和社會力共同構建的多主體參與模式。

3 江蘇市縣國土空間總體規劃的協同治理實踐

基于江蘇省省、市、縣等多級國土空間總體規劃同步編制過程，重點從跨區域、全流程、多主體三方面開展協同治理實踐探索。

3.1 突出長三角一體化背景下的跨區域協同治理

        一是基于指標和項目傳導的城市定位協同，不是流于文字游戲，而是通過指標的統籌化和項目的具體化落實到空間層面，制定基礎設施、產業協作、公共服務、生態保護等領域的共同行為規則和共同行動綱領，達成與周邊城市統一的協調機制。

▲ 表1 | 基于指標和項目落實的城市定位協同

資料來源：本文圖表均為筆者自制。

       二是以共同保護與價值實現為核心的生態環境治理協同，以生態環境共保為目標，通過多元主體的協調與合作，實現生態環境的全方位、全過程保護，建立健全生態產品價值實現機制，探索“綠水青山就是金山銀山”的轉化路徑。

▲ 表2 | 生態環境治理協同

三是以滿足核心城市和周邊城市差異化訴求為特征的交通協同，通過“空”“水”“鐵”“公”等全面對接實現交通協同發展，疏解核心城市過度擁擠的人口、交通、產業等要素，提升周邊城市承載核心城市要素轉移的競爭力，促進區域一體化發展和空間融合發展。

四是以保障區域安全為目標的市政基礎設施建設協同，重點在于跨界地區市政基礎設施網絡、信息網絡、公共安全設施等的布局和銜接，如太湖流域的防洪工程體系、飲用水水源地安全及水資源跨區域協調，LNG運輸管道及1000千伏特高壓電力骨干網絡的協調，相鄰城市固廢處理等“鄰避”設施布局與共享，明確協作共進、積極應對的重大基礎設施一體化發展的目標及路徑，建立高效的合作及協調機制。

        五是以線性文化遺產系統保護與活化利用為抓手的文化協同，通過跨區域的資源挖掘、系統保護、整體展示能夠凝聚地域文化共識，化厚重的歷史文化積淀為新時期的城市競爭力，如江蘇以大運河文化帶和長江國家文化公園建設為抓手，統籌協調大運河沿線、長江沿線城市的自然資源和人文景觀要素的協同保護與利用，助力區域層面精神文化價值內涵的協同。

3.2 基于常態化溝通磋商機制的全流程協同治理

一是以上下聯動、剛彈結合為特征的縱向傳導反饋，通過關鍵指標的縱向傳導和空間格局的上下銜接，建立貫穿規劃全過程的自上而下傳導與自下而上反饋相結合的良性互動，實現耕地保護目標、永久基本農田保護任務、城鎮開發邊界擴展系數等關鍵指標在省、市、縣之間的逐級落實，推動國土空間格局、規劃分區、設施布局等方面的上下銜接。

二是以統一標準、空間共管為核心的橫向尋求共識，通過自然資源部門的多條線“合一”、方案編制階段的多部門協商、方案審查階段的多單位溝通，解決“多規沖突”技術標準不統一、多部門之間的管理事權交織等問題，推動國土空間規劃達成多方認可的空間行動共識。

三是以跨界協調、一體共識為目標的周邊矛盾化解，在同級政府之間設定實質性意見征詢環節，并將達成一致作為開展規劃成果審查的前置條件；對于縣級行政單元交界地區功能關聯密切的鎮級單元提出明確的協同要求，以及跨縣級行政區開展規劃編制的建議。

▲ 圖1 | 全流程的協同治理體系

3.3 制度化保障多種力量參與的多主體協同治理

一是發揮行政力在多主體協同中的主導作用，建立多主體協同治理的制度規范各級地方政府、市場和社會的權責分配，加強不同主體間的對話和沖突意見調節，推動政府的角色從管制者向調解人轉變，使國土空間規劃不僅是資源調控的工具，還是容納多方訴求、平衡多方利益的協商平臺。

二是維護企業在“三鏈”協同構建中的主體作用，協同構建“產業鏈”“創新鏈”“服務鏈”。發揮企業在構建區域一體的“產業鏈”“創新鏈”中的主體作用，給予企業在產業與創新空間規劃布局協同中的話語權；充分了解企業訴求、順應市場趨勢，從載體建設、交通聯系、基礎設施、人才引入等方面做好“服務鏈”。

三是構建貫穿規劃全過程的公眾參與制度，在參與形式方面利用新技術、新媒體等構建暢通的規劃信息傳遞和反饋渠道，在參與內容方面針對規劃啟動、方案、審批、實施等全過程構建針對性的公眾參與內容，提高空間策略的包容性和資源分配的合理性。

▲ 圖2 | 全過程公眾參與

文章來源：城市規劃   本文撰稿：胡海波  陸梟麟  丁琳  嚴亞磊  張巖

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