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總體國家安全觀：國土空間總體規(guī)劃的探索與思考

上傳時間：2024/06/28

摘要

       為探索新的國土空間規(guī)劃體系的基本理論，建立指導“多規(guī)合一”、超越原城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的規(guī)劃理論，推進國土空間規(guī)劃理論研究和編制實踐工作，立足我國國土空間規(guī)劃體系改革的人地資源關系、行政管理體制和時代宏觀背景，分析國家制定五級國土空間規(guī)劃“三線”統(tǒng)籌劃定規(guī)則和市級國土空間總體規(guī)劃技術(shù)邏輯的價值導向，結(jié)合特大城市和縣區(qū)國土空間總體規(guī)劃編制工作實踐，總結(jié)提出總體國家安全觀是統(tǒng)帥整個國土空間規(guī)劃技術(shù)內(nèi)容體系的頂層規(guī)劃理念，并主要通過劃定空間管控底線、明確自然資源保護要求、采取空間布局主動避災、完善城市支撐系統(tǒng)等路徑進行落實。要全面貫徹落實總體國家安全觀，國土空間總體規(guī)劃還應在優(yōu)化“雙評價”技術(shù)方法、完善“三區(qū)三線”劃定規(guī)則、平衡國家整體秩序和地方發(fā)展活力等方面進一步研究。

       關鍵詞：總體國家安全觀  國土空間總體規(guī)劃  規(guī)劃理念

       多規(guī)合一，建立新的國土空間規(guī)劃體系，不簡單是涉及空間的多個規(guī)劃的合一，而更是相應的規(guī)劃價值觀的重建。隨著2022年11月全國國土空間規(guī)劃綱要的批準和2023年省、市、縣級國土總體規(guī)劃編制工作完成，3年多的探索和實踐得到的一個重要啟示就是：國土空間規(guī)劃相較于以往任何涉及空間的規(guī)劃，最大的變革就是確立了總體國家安全觀，并將其作為其最基本的價值理念，這也應是中國特色國土空間規(guī)劃理論體系探索的重要成果。從全國來看，早期在耕地保護目標、永久基本農(nóng)田劃定任務不明確情況下，各地提出的城鎮(zhèn)空間布局方案，大部分體現(xiàn)了地方的發(fā)展訴求，占用現(xiàn)狀耕地較多，對原永久基本農(nóng)田調(diào)整幅度較大，關鍵還是規(guī)劃的價值理念停留在以往一味追求地方經(jīng)濟增長空間最大化上，忽視總體國家宏觀安全。如果都是以局部建設空間增長壓占耕地和生態(tài)空間，累積到全國層面的結(jié)果就是耕地、生態(tài)安全不保，地方發(fā)展也無從談起。國土空間規(guī)劃的價值觀與國土空間的資源屬性相關。建立正確的價值觀，實現(xiàn)經(jīng)濟繼續(xù)增長的同時更有效地解決環(huán)境生態(tài)與社會文化問題，是中國進入新發(fā)展階段面臨“百年未有之大變局”的戰(zhàn)略應對。基于全球供應鏈和糧食安全的考慮，國家更加突出強調(diào)了糧食安全和耕地保護問題，明確按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的優(yōu)先序統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”。學科建設只有符合國家戰(zhàn)略和時代發(fā)展的需求，解決當前經(jīng)濟社會發(fā)展的實際瓶頸，才能體現(xiàn)學科的重大價值[1]。在全國基本完成五級國土空間規(guī)劃之際，系統(tǒng)總結(jié)我國國土空間規(guī)劃體系的基本理論，深刻認識總體國家安全觀在國土空間規(guī)劃體系中的重要地位，可以為構(gòu)建中國特色的國土空間規(guī)劃基本理論體系提供有益支撐。

總體國家安全觀及其對國土空間規(guī)劃的要求

1.1 空間規(guī)劃價值觀具有時代性和地域性

      任何空間規(guī)劃價值觀都是歷史的、針對不同地域特有的人地矛盾特征的。我國原土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃在價值觀上最根本的差異，就是對待保護與發(fā)展關系的觀念上的不同，原城市規(guī)劃更關注地方最大發(fā)展可能性的描繪和空間框架引導，原土地利用總體規(guī)劃從國家耕地保護視角框定城市發(fā)展的規(guī)模和邊界，兩者往往對同一個城市的發(fā)展判斷和空間安排相差甚遠，導致這種差異的核心就是規(guī)劃價值觀的差異（圖1）。價值觀指的是一個規(guī)劃的基本或者核心導向，總體上是基于人和城市的安全需求、發(fā)展需求、品質(zhì)需求以及不同時代面臨的主要矛盾和問題而提出的解決方法和價值觀，例如農(nóng)業(yè)時代的空間規(guī)劃更多關注農(nóng)業(yè)空間的生產(chǎn)效率和城鎮(zhèn)滿足商業(yè)、行政管理的需求，工業(yè)革命時代的城市規(guī)劃關注環(huán)境保護和城市生產(chǎn)生活有序，全球化時代的城市規(guī)劃關注全球競爭力的提升和全球鏈接力，而生態(tài)文明和百年大變局時代空間規(guī)劃關注的是國家糧食、生態(tài)安全和發(fā)展質(zhì)量。在中國城鎮(zhèn)化進程中強調(diào)生態(tài)文明的底線思維和高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新思維，是國土空間規(guī)劃基礎理論建設需要重視的。為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標，有必要對城鎮(zhèn)空間進行科學約束，對糧食安全底線和核心生態(tài)空間進行嚴格保護。剛性管控的根本目的是科學降低市場行為的負外部性，保護公共資源，避免“公地悲劇”的發(fā)生，同時保障大型發(fā)展戰(zhàn)略的落實[2]。首輪國土空間總體規(guī)劃在理念和技術(shù)方法層面強調(diào)了“多規(guī)合一”，但更具有頂層設計意義的是確立了總體國家安全觀作為協(xié)調(diào)多規(guī)合一矛盾、國家和地方發(fā)展理念差異的基本原則和核心理念，這也是國土空間規(guī)劃區(qū)別于以往城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃價值觀的重大變革。

圖1  原土規(guī)和城規(guī)同一空間規(guī)劃對比圖

資料來源：《南京市土地利用總體規(guī)劃（2010-2020年）》，

《南京市龍?zhí)缎鲁强傮w規(guī)劃（2013-2030年）》

1.2 空間總體國家安全觀是國土空間規(guī)劃的基本價值觀

       國際政治學者[3]認為，安全在國際關系發(fā)展中居于核心地位，是人類賴以生存與發(fā)展不可或缺的氧氣。總體國家安全觀是以習近平為核心的黨中央十八大以來立足于我國進入新時代的發(fā)展國內(nèi)外形勢、我國特定的資源環(huán)境條件提出的事關國家發(fā)展的底線思維。2014年4月15日，習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上首次明確提出了“總體國家安全觀”。2017年黨的十九大，總體國家安全觀成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。總體國家安全觀強調(diào)安全是發(fā)展的條件和保障，在國土空間規(guī)劃和空間治理方面，作為引導國土空間規(guī)劃和管控的核心戰(zhàn)略取向，集中體現(xiàn)在確保國家糧食和耕地安全、生態(tài)安全、城市發(fā)展和安全統(tǒng)籌等方面。早期的中國傳統(tǒng)城市規(guī)劃思想是基于營城選址和城市設計建造思想，面臨的主要矛盾還不是人口集聚和城市活動對自然界造成的壓力和損害。進入工業(yè)化時代，因工業(yè)化大生產(chǎn)對環(huán)境造成危害和災難，規(guī)劃重點是從城市合理布局和環(huán)境設施建設著手減少工業(yè)活動對城市的危害。西方發(fā)達國家的人口和城市對環(huán)境和耕地的壓力基本上沒有大到影響國家安全和生存的層面，在規(guī)劃理念上沒有產(chǎn)生以耕地保護為前提的系統(tǒng)規(guī)劃理論。例如，歐美一些人地關系尤其是耕地資源不緊張的國家，空間規(guī)劃管控的思路和重點就不同，雖然也強調(diào)控制城市蔓延，但大面積的生態(tài)休閑和農(nóng)業(yè)空間、廣域的低密度郊外居住區(qū)和小尺度的中高密度中心城是其典型空間特征。建國初借鑒前蘇聯(lián)模式、改革開放之后借鑒西方理論建立的我國城市規(guī)劃體系更多是強調(diào)地方城市的全球價值最大化，經(jīng)過改革開放以來40多年的高速增長，地方的資源需求遠超出國家的資源供給能力，我國出現(xiàn)了西方發(fā)達國家從未出現(xiàn)過的糧食安全、生態(tài)安全問題，影響中華民族生存和人民生活質(zhì)量。為貫徹總體國家安全觀，2019年中央18號文件提出要落實國家安全戰(zhàn)略，2019年11月中辦國辦在《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》中明確提出要優(yōu)先保障生態(tài)安全、糧食安全、國土安全。我國自然地理條件的巨大差異性和互補性，決定了各級行政單元必須心懷國之大者，承擔國家責任[4]。生存和發(fā)展空間的資源特征、政治取向、國際競爭環(huán)境，決定了總體國家安全觀在我國國土空間規(guī)劃中的重要地位，是居于城市具體布局設計理念之上、統(tǒng)率整個國土空間規(guī)劃的基本理念（圖2）。

圖2   市級國土空間總體規(guī)劃落實總體國家安全觀基本路徑

資料來源：作者自繪

1.3 建立總體國家安全觀需要對規(guī)劃編制和實踐進行不斷探索

       新時期國土空間規(guī)劃的最根本變革是將總體國家安全觀作為各級空間總體規(guī)劃基本價值觀，在滿足國家糧食和生態(tài)安全前提下謀劃城市個體自身的發(fā)展，自上而下確定各省市的保護量和布局作為空間規(guī)劃的前置條件。長期以來，我國存在的多規(guī)不協(xié)調(diào)、多規(guī)打架的問題根源，是不同部門對同一空間資源分配權(quán)、發(fā)展權(quán)管控的爭奪，各自形成了自身的價值導向、規(guī)劃技術(shù)規(guī)范和管理政策體系。建立新的國土空間規(guī)劃體系不是通過簡單的部門合并，在短期內(nèi)快速實現(xiàn)多個規(guī)劃統(tǒng)一在一個空間上來實現(xiàn)，而是需要以全新的基本價值觀作為統(tǒng)領來實現(xiàn)多個規(guī)劃在思想理念方面的統(tǒng)一，并需要持續(xù)不斷的探索、總結(jié)、完善。我國當代城市規(guī)劃理論：一是傳統(tǒng)營城思想；二是蘇聯(lián)的城市規(guī)劃思想，主要是強調(diào)生產(chǎn)的中心作用和城市幾何軸線、對稱結(jié)構(gòu)布局；三是西方城市規(guī)劃理論，主要強調(diào)功能分區(qū)、人本主義思想、用途管制、城市特色塑造等。新時代的生態(tài)文明建設強調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃學科要深刻反思人工與自然的根本關系，踐行價值觀方面的一次糾偏，緩解人工建成環(huán)境與自然生態(tài)本底的沖突，實現(xiàn)人與自然和諧共生的目標[5]。新的國土空間規(guī)劃的基本理念必須在更宏觀層面上貫徹國家糧食、生態(tài)、城市運行等綜合安全觀要求，在各級國土空間規(guī)劃技術(shù)規(guī)范、“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定、約束性指標的落實、空間用途分區(qū)分類、國土空間整治修復等方面系統(tǒng)落實。因此，國土空間總體規(guī)劃需要貫徹國家總體安全觀、綜合地方資源條件、落實國家及省國土空間宏觀戰(zhàn)略的新價值理念，這就需要國土空間規(guī)劃編制和實踐進行不斷探索與總結(jié)。

國土空間總體規(guī)劃落實總體國家安全觀的主要技術(shù)路徑

2.1 “雙評價”明確資源環(huán)境承載力和城鎮(zhèn)開發(fā)適宜規(guī)模

       以往的城市總體規(guī)劃中存在較為普遍的不顧城市自然條件限制和環(huán)境承載能力，盲目追求擴大城市規(guī)模的問題。很多城市的總體規(guī)劃以“追求全球競爭最大化地位”為理念，對于一個市域空間的規(guī)劃用途取向，首先是提供盡可能多樣的選擇空間和不同資本落地的機會，更多基于經(jīng)濟總量導向而忽視農(nóng)業(yè)空間的保護，城市空間安排更多是優(yōu)先滿足城市發(fā)展的需要，并基于城市未來規(guī)劃的可預見擬定城市“X”年概念規(guī)劃框架，以此為前提安排市域生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間布局。對于土地利用總體規(guī)劃來說，確保國家糧食和耕地安全是其基本價值理念，技術(shù)路線就是把國家保護耕地總量而自上而下分解到市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，優(yōu)先確定市域耕地保護任務和永久基本農(nóng)田布局，在此前提下結(jié)合城市發(fā)展需求，明確城市建設允許的空間規(guī)模。在國土空間總體規(guī)劃編制之初，自然資源部就特別強調(diào)，為確保糧食安全、生態(tài)安全，控制城市無序擴張，通過全面開展“雙評價”工作，分析市縣的生態(tài)極重要區(qū)、重要區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)作為劃定生態(tài)保護紅線的重要依據(jù)；通過高程、坡度、土壤質(zhì)量分析判斷適宜農(nóng)業(yè)的空間，并通過水資源條件的分析和農(nóng)業(yè)用水定額研究明確地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承載規(guī)模；通過高程、坡度、災害風險、區(qū)位等條件以及可用于城鎮(zhèn)生活的水資源量分析提出城鎮(zhèn)開發(fā)適宜空間和承載規(guī)模（圖3）。根據(jù)省、市國土空間規(guī)劃編制指南和審查規(guī)則，生態(tài)極重要區(qū)必須劃入生態(tài)保護紅線，生態(tài)重要區(qū)原則上要劃入生態(tài)保護紅線，生態(tài)重要區(qū)除了劃入生態(tài)保護紅線之外的一般劃入生態(tài)空間；農(nóng)業(yè)適宜空間和農(nóng)業(yè)適宜空間規(guī)模作為劃定永久基本農(nóng)田和農(nóng)業(yè)空間的重要依據(jù)，農(nóng)業(yè)不適宜空間不得劃為永久基本農(nóng)田；城鎮(zhèn)適宜開發(fā)空間作為劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的基本依據(jù)，城鎮(zhèn)布局應避開城鎮(zhèn)開發(fā)不適宜空間。由此可見，全國統(tǒng)一布置的“雙評價”工作可以為各級國土空間規(guī)劃科學確定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設承載規(guī)模提供重要支撐，也是把總體國家安全觀落到實處的重要技術(shù)程序。見圖3。

圖3    一般城市“雙評價”技術(shù)路線圖

資料來源：作者自繪

2.2 通過“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定落實國家糧食和生態(tài)安全

       不論什么類型的空間規(guī)劃，都需要基于人口、經(jīng)濟發(fā)展和有限資源供給的矛盾，對資源利用采取合適的空間管控策略。對于土地公有制的國家，其國土空間總體規(guī)劃涉及到一級土地發(fā)展權(quán)自上而下的分配問題，城市存量空間的更新和新增建設空間規(guī)劃利用則是屬于地方政府的二級土地發(fā)展權(quán)。對于一級土地發(fā)展權(quán)的管理，不同的政治管理體制、不同的人地矛盾決定了不同的資源利用控制手段和政策，例如，在美國、法國等聯(lián)邦制國家，中央對于資源利用的控制主要采取宏觀政策立法和財政資金引導方式，而不是通過直接約定城鎮(zhèn)化占用耕地自然資源量和布局的形式，具體的空間用途管控也主要由地方層面的土地規(guī)劃或土地區(qū)劃來實現(xiàn)。我國主要通過自上而下統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一劃定的思路落實核心資源保護要求。在國土空間規(guī)劃編制過程中，隨著生態(tài)保護紅線劃定職能調(diào)入自然資源系統(tǒng)，在原生態(tài)紅線劃定方案的基礎上，根據(jù)統(tǒng)籌保護和發(fā)展的思路，對生態(tài)保護紅線進行了優(yōu)化調(diào)整，把一定規(guī)模的現(xiàn)狀建設空間劃出生態(tài)保護紅線，同時提出生態(tài)保護紅線與耕地保護矛盾的處理原則，原則上將影響生態(tài)功能的耕地逐步退出核心區(qū)，但對不影響生態(tài)功能和安全的耕地可以保留在生態(tài)保護紅線內(nèi)。我國于2021年11月基本完成全國生態(tài)保護紅線劃定工作。2022年4-11月在全國開展“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定工作，基本按照現(xiàn)狀長期可穩(wěn)定利用耕地面積的90%確定耕地保護任務，永久基本農(nóng)田在納入耕地保護目標的長期可穩(wěn)定利用耕地上劃定。此外，對于現(xiàn)狀為長期可穩(wěn)定利用耕地上原劃定的永久基本農(nóng)田，布局要保持穩(wěn)定，只有涉及省級以上交通、能源等重點工程且難以避讓的，以及經(jīng)過“多規(guī)合一”一致性處理過了的城鎮(zhèn)建設用地，才可以對原永久基本農(nóng)田進行調(diào)整。對于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，則根據(jù)全國統(tǒng)一規(guī)則，以不超過現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設用地的1.3倍進行劃定，可以對納入國家、省級審批系統(tǒng)的用地及不可建設的空間進行事先扣除（圖4）。根據(jù)這些規(guī)則，將國家確定的耕地保護任務和永久基本農(nóng)田劃定目標、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界及擴展規(guī)模在全國層面以圖斑形式劃定，作為編制各級空間規(guī)劃的基礎和約束條件，這樣也就把國家耕地保護國策和生態(tài)文明思想落實到具體空間。

圖4   城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展系數(shù)與各類用地關系圖

資料來源：作者自繪

2.3 進行災害風險評估和重要控制線劃定保障城市安全

       隨著城市發(fā)展進入城鎮(zhèn)化后半場,城市建成環(huán)境的安全問題十分突出,“安全與不安全”成為科學規(guī)劃的核心議題[6]。基于國際經(jīng)驗和國內(nèi)安全生產(chǎn)環(huán)境，針對國內(nèi)不少城市出現(xiàn)的影響人民生命財產(chǎn)安全的災害頻發(fā)等重大問題，國家提出了統(tǒng)籌發(fā)展與安全的指導思想。國土空間規(guī)劃體系的重構(gòu)不僅在于處理若干規(guī)劃的空間沖突,還要以國家治理中存在的問題為導向,防范和化解影響我國現(xiàn)代化進程的各種風險,使空間運行能夠更“安全”[7]。一是要結(jié)合綜合防災等專題研究和“雙評價”，借助第一次全國自然災害綜合風險普查成果，摸清城市面臨的災害風險，系統(tǒng)梳理城市發(fā)展面臨的災害風險種類、分布和災害強度；結(jié)合地震、地質(zhì)、氣象、水旱、森林火災等各種災種調(diào)查確定風險高低和災害等級。二是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定和城市用地布局要順應自然地理格局，避開洪澇高風險區(qū)、地質(zhì)災害高易發(fā)區(qū)、地震斷裂帶、重大氣象災害易發(fā)區(qū)，引導人口、設施、產(chǎn)業(yè)向更安全的區(qū)域集中，從空間布局源頭上避災減災。三是劃定城市洪澇災害控制線，加強洪澇控制線內(nèi)蓄滯洪區(qū)、行洪排澇通道、蓄洪水庫、調(diào)蓄湖、河湖濕地等要素的保護，嚴禁開發(fā)侵占；控制預留雨洪水蓄滯和行泄的自然空間和重大調(diào)蓄設施用地；以城鎮(zhèn)之間的隔離綠地和城鎮(zhèn)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性藍綠空間為主要公共海綿體，提升城市應對雨洪沖擊能力。四是綜合各類災害風險和災害程度，綜合劃定綜合防災分區(qū)，明確主要災害類型，明確防災空間、避難設施、“平急兩用”設施和防災物資儲備空間的布局；利用公園、廣場、操場、體育場、停車場和各類綠地設置中心避難場所、固定避難場所和緊急避難場所。五是構(gòu)建由應急避難場所、應急救援設施、應急醫(yī)療衛(wèi)生設施、應急物資儲備與配送設施組成的應急疏散救援空間體系和公共安全應急體系，提升城市應急救災水平。根據(jù)城市對疫情防控隔離設施、防災減災按照設施的需要，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的“平急兩用”公共基礎設施體系；為保障城市水資源安全以及城市正常運行，特別強調(diào)在中心城區(qū)層面劃定河道藍線、基礎設施和綜合防災設施黃線，由規(guī)劃審批機構(gòu)實行嚴格監(jiān)管，不得隨意調(diào)整或取消，下位規(guī)劃必須嚴格落實（圖5）。相對于以往的城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃來說，這既是貫徹總體國家安全觀的重要體現(xiàn)，也是國土空間規(guī)劃理念的重要創(chuàng)新。

2.4 通過全域全方式空間使用方式引導落實國土空間總體安全的要求

       劃定“三線”只是滿足了國家糧食和生態(tài)安全的數(shù)量和基本格局要求，除此之外，還必須進一步關注耕地和生態(tài)空間質(zhì)量，以實現(xiàn)更高水平的國土空間總體安全。受GDP增長為中心的慣性導向影響，地方政府偏向于關注建設空間開發(fā)和產(chǎn)業(yè)空間建設，對于生態(tài)保護修復和耕地質(zhì)量提升帶有被動性。我國耕地平均質(zhì)量等級為4.76（最高為1級，最低為10級），近一半的耕地還不是高標準農(nóng)田。國土空間規(guī)劃編制要關注空間主導用途引導，從以往單純注重開發(fā)新建引導轉(zhuǎn)向關注全域全方式空間用方式引導。原城市規(guī)劃注重新增空間的規(guī)劃建設引導，對舊區(qū)更新和低效空間改造不甚重視；原土地利用總體規(guī)劃注重耕地保護和土地整治，但不關注建設空間的提質(zhì)改造，沒有對生態(tài)空間的保護修復提質(zhì)提出引導要求。國土空間總體規(guī)劃編制要堅持全域全方式空間使用方式的規(guī)劃引導管控，不僅關注城鎮(zhèn)增量空間的控制引導，還關注更新改造空間的識別和引導措施，以及存量閑置用地的充分利用，并注重生態(tài)修復、土地綜合整治規(guī)劃引導，對受損生態(tài)空間和碎片化低效農(nóng)業(yè)空間進行問題識別，并結(jié)合生態(tài)空間安全格局架構(gòu)、永久基本農(nóng)田布局和高標準農(nóng)田建設要求，提出土地整治的方式和重點項目布局，指導縣區(qū)國土空間總體規(guī)劃和專項規(guī)劃的編制，使得國家關注的總體安全觀不僅落實到布局上，更落實到各類空間的質(zhì)量提升上。可見，國土空間規(guī)劃彌補了原城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃僅關注空間增長、土地利用的不足，更加關注生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的修復利用和高質(zhì)量發(fā)展。在規(guī)劃層次分工上，市級國土空間總體規(guī)劃主要明確保護修復的目標、重點布局項目和重點工程等內(nèi)容，從而實現(xiàn)從注重建設用地開發(fā)到注重全域土地保護修復利用的全方位轉(zhuǎn)變，把國家戰(zhàn)略關注的生態(tài)、耕地安全落實到數(shù)量、質(zhì)量、布局上。

2.5 通過差別化的規(guī)劃層級體系分級落實總體國家安全觀

       不同層次空間規(guī)劃解決的問題不同，在落實總體國家安全觀方面發(fā)揮著不同尺度的作用。按照“一級政府、一級事權(quán)”分級管理原則，市、縣區(qū)政府在國家治理體系中承擔不同的角色，不同層級政府的管控重點和管控方式應有所區(qū)別。國家和省級國土空間規(guī)劃重點提出各項約束性指標總量，并分省市對指標進行分解，明確各市、縣耕地保有量、永久基本農(nóng)田劃定面積、生態(tài)保護紅線面積和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并作為約束性條件，由市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃落實，以確保國家戰(zhàn)略空間不因下位規(guī)劃深化而走樣或落空。省、市、縣各級規(guī)劃的永久基本農(nóng)田表達的數(shù)據(jù)庫是一致的，只是對于各級規(guī)劃成果表達的圖紙，市級國土空間總體規(guī)劃可以進行一定程度的圖斑聚合。市級國土空間總體規(guī)劃主要明確市域總體格局以及生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)建設空間分區(qū)，將有關耕地、永久基本農(nóng)田保護和生態(tài)空間的保護進一步落實、細化、傳導。例如，生態(tài)空間一般劃定為生態(tài)保護區(qū)（生態(tài)保護紅線）、生態(tài)控制區(qū)（其他生態(tài)區(qū)），縣區(qū)級國土空間總體規(guī)劃根據(jù)生態(tài)保護紅線區(qū)兩個圈層的管理差異劃分為核心保護區(qū)和外圍保護區(qū)兩個二級分區(qū)；市級規(guī)劃農(nóng)田保護區(qū)即永久基本農(nóng)田集中區(qū)域，縣區(qū)級規(guī)劃農(nóng)田保護區(qū)為具體圖斑。對于建設和保護矛盾相對小的其他片區(qū)，則采取較為粗放的分區(qū)劃分方式，例如，鄉(xiāng)村建設區(qū)在市、縣域?qū)用娌粡娗筮M一步劃定二級規(guī)劃分區(qū)，而是根據(jù)項目建設需要和村鎮(zhèn)建設計劃在鎮(zhèn)村規(guī)劃層面研究確定。對于城鎮(zhèn)建設空間，市級國土空間總體規(guī)劃的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)細分為集中建設區(qū)、彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)，縣區(qū)級國土空間總體規(guī)劃對集中建設區(qū)進一步細分到二級分區(qū)或用地布局，中心城區(qū)細分到地類，以指導詳細規(guī)劃的編制。

總體國家安全觀落實中存在的若干重點問題

3.1 “雙評價”等技術(shù)支撐研究的科學性問題

       總體來看，資源環(huán)境承載力問題一定是在一個更大的空間尺度去研究的。從各省市國土空間規(guī)劃編制的實踐看，“雙評價”總體上存在兼顧全國面上適用性但對不同自然條件的地區(qū)針對性不足的問題。首先，“雙評價”對于省域尺度的生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的大致格局判斷與控制較為適用，但對地級市空間尺度的3類空間劃定不具有精準的指導作用。其次，“雙評價”較適用于北方水資源制約明顯的地區(qū)，對南方地區(qū)的指導性不足。這是因為“雙評價”技術(shù)路線中特別強調(diào)地形坡度、水資源承載能力對空間布局和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設的影響，如將25坡度條件作為適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設的重要條件，但是在南方地區(qū)，很多耕地的坡度較大或者以梯田形式存在，且水資源往往不是南方地區(qū)的制約條件。由于在衡量農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)開發(fā)空間方面采用評價因子較為單一，都比較注重高程和坡度，很多城市的“雙評價”結(jié)果都呈現(xiàn)農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間高度重疊情況，這影響了對“雙評價”結(jié)果的運用（圖5）。再次，很多重要判斷指標在現(xiàn)實工作中缺乏現(xiàn)勢性好、一定監(jiān)測密度的數(shù)據(jù)，如對于作為影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性的耕地質(zhì)量，絕大部分地區(qū)缺乏詳細的最新信息，特別是土壤污染調(diào)查儲備不足。最后，有些指標口徑取值不科學，如一般將當?shù)亟邓孔鳛轭A測一個市、縣的農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)承載能力的依據(jù)，不太符合科學實際，由于我國絕大部分城市都是以區(qū)域性河流或較大的水庫作為水源，不應簡單以年度降水量和上級水資源主管部門分配的水資源利用量為極限承載力測算的依據(jù)。以南京市為例，其市域面積為6587km2，以上級下達的可用水量(46.32億m3)來測算，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承載規(guī)模為2100-3000 km2、城鎮(zhèn)建設承載規(guī)模為2600-3400 km2，但實際上長江作為客水資源，其年徑流量超過9000億m3。由于很多指標取值標準對適宜性規(guī)模影響很大，缺乏明確的取值規(guī)范，建議未來進一步優(yōu)化“雙評價”標準和規(guī)程：一是界定使用地域，明確用于省級尺度和面積較大的地級市尺度；二是增強針對性，針對不同自然條件和制約因素增加不同的評價因子，如北方地區(qū)應注重地形坡度和當?shù)厮Y源制約的影響，南方地區(qū)應注意地形、地質(zhì)災害、防洪等影響制約因素；三是不再把現(xiàn)狀建設用地納入評價對象，尤其是現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設用地；四是對于城鎮(zhèn)開發(fā)空間，鼓勵市、縣在更精細的空間底圖上進行評價，吸收以往城鎮(zhèn)建設用地適宜性評價方法，注重建設用地承載力和技術(shù)經(jīng)濟條件分析，為確定城鎮(zhèn)建設用地布局提供精準支撐，確保城市安全運行和發(fā)展。

圖6  南京市“雙評價”城鎮(zhèn)開發(fā)適宜空間（左）

和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜空間（右）分布圖

資料來源：《南京市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》（報批稿）

3.2 保護責任分解和空間發(fā)展權(quán)分配的地區(qū)差異問題

       國土空間規(guī)劃作為落實總體國家安全觀的重要公共政策，在編制過程中必然會涉及到保護資源責任分解和空間發(fā)展權(quán)的區(qū)域分配規(guī)則問題。國家總體安全應主要基于各地區(qū)資源稟賦條件決定糧食和生態(tài)安全，基本與地方發(fā)展權(quán)的分配大致呈反向關系，保護責任和發(fā)展賦權(quán)的協(xié)調(diào)尤為關鍵。落實總體國家安全觀需要制定資源保護和發(fā)展權(quán)分配的規(guī)則和政策，集中體現(xiàn)在國土空間總體規(guī)劃的“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定等方面。在確保落實全國耕地和永久基本農(nóng)田保護目標的前提下，如何貫徹國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)各地資源稟賦特征，并差異化確定不同市、縣發(fā)展空間規(guī)模值得深入研究。例如，在統(tǒng)籌確定各市、縣耕地保護任務和永久基本農(nóng)田劃定任務，以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定過程中，國家規(guī)定了90%的基本比例和1.3倍的平均擴展系數(shù)，應適當考慮各省市的資源條件、區(qū)域體量大小和在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的定位，對于資源條件、現(xiàn)狀基礎、發(fā)展階段、區(qū)域戰(zhàn)略定位等方面不同的市、縣實施差異化引導（圖6）。有的市現(xiàn)狀建設用地規(guī)模較大，市域開發(fā)強度較高，現(xiàn)狀耕地面積較小，根據(jù)劃定規(guī)則，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界可以擴展的系數(shù)雖然不大，但因現(xiàn)狀總量大，可以擴張的建設用地規(guī)模較大，在耕地保護與永久基本農(nóng)田劃定任務最優(yōu)先的條件下，這些城市規(guī)則允許的增加0.3倍的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積沒有新增空間可以劃入，與此相反的情況也有可能出現(xiàn)在現(xiàn)狀建設用地規(guī)模較小、現(xiàn)狀耕地面積較大但城市發(fā)展?jié)摿^大的城市。對于這些城市，0.3倍的新增城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積遠不能滿足城市的發(fā)展需求。可見，這種簡單套用系數(shù)的方法不符合國家發(fā)揮各地資源和區(qū)域優(yōu)勢的戰(zhàn)略，整體上不利于國家整體競爭力的提升[8]。因此，要及時總結(jié)經(jīng)驗，在堅持國家統(tǒng)一規(guī)則基礎上，制定兼顧各地差異性的約束性指標確定和劃定規(guī)則，以提升國土空間規(guī)劃的科學性和合理性，實現(xiàn)總體國家安全觀和其他國家重大戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)。

圖7  不同城鎮(zhèn)建設用地和耕地現(xiàn)狀特征城市開發(fā)邊界擴展系數(shù)對比

資料來源：作者自繪

3.3 各類自然資源類保護要求在市縣域內(nèi)空間統(tǒng)籌問題

       除了劃定“三區(qū)三線”作為保障總體國家安全的空間管控底線外，市、縣級國土空間總體規(guī)劃還要明確林地、水面、濕地、草原等自然資源的保護總量和基本布局，這也是總體國家安全觀的重要組成部分，事關國家生態(tài)安全和生態(tài)空間質(zhì)量，與生態(tài)保護區(qū)空間管控一并發(fā)揮重要管控作用。但由于存在各類資源統(tǒng)計口徑與“三調(diào)”口徑不一致、很多考核指標內(nèi)涵不統(tǒng)一等問題，需要在規(guī)劃編制過程中進行統(tǒng)計口徑、資源保有量和空間布局的協(xié)調(diào)。國土空間規(guī)劃本質(zhì)上是對各類資源進行結(jié)構(gòu)再分配和空間再組織，市、縣級國土空間總體規(guī)劃基本都會涉及耕地、林地、水域、建設用地、濕地等主要地類的規(guī)模結(jié)構(gòu)和布局結(jié)構(gòu)再組織和再優(yōu)化的問題。但幾乎所有涉及的空間資源都有其相應的主管部門和法律法規(guī)，保護的基本思路都是要求總量不減少、質(zhì)量不降低，確因建設需占用的要實行占補平衡。因此，國土空間各類資源結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整需要系統(tǒng)梳理、協(xié)調(diào)各類資源管理的法律法規(guī)和管理規(guī)則。例如，對于一個市、縣來說，要求水面率不降低、濕地面積不減少、林地面積不減少，除了耕地基本不能減少，這就需要確定合理的建設用地規(guī)模和空間布局，這是一個非常復雜的技術(shù)和政策協(xié)調(diào)過程。本著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和高質(zhì)量發(fā)展的原則，需要考慮如何在為經(jīng)濟發(fā)展和城市建設提供一定量空間的基礎上，在有限的市域空間內(nèi)統(tǒng)籌平衡各類資源的保護要求，明確各類資源保護總量目標、質(zhì)量提升要求和空間布局原則。對于一個城市而言，除了這些主要地類，其他可用于平衡的用地已經(jīng)很少，因而規(guī)劃編制過程就需要市級部門之間協(xié)調(diào)，比較突出的自然資源與林草管理部門、水利水務部門，此外還需要處理自然資源部門內(nèi)部的跨處室、司局協(xié)調(diào)問題。需要由國土空間規(guī)劃編制組織部門牽頭進行大量的技術(shù)協(xié)調(diào)工作，特別有必要上升到國家層面進行統(tǒng)計口徑、保護規(guī)模等方面的頂層協(xié)商協(xié)調(diào)，再具體落實到市、縣級國土空間規(guī)劃中。

3.4 城市安全底線管控與美好宜居品質(zhì)塑造問題

       國土空間總體規(guī)劃除了要控制好永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間底線外，還要貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，為城市高效運行、人民充分就業(yè)及方便生活提供高質(zhì)量的公共設施和高品質(zhì)的公共空間，提升城市宜居水平。市級國體空間總體規(guī)劃既要做好事關總體國家安全問題的空間落實，也要對事關城市運行效率和空間品質(zhì)的專項規(guī)劃進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，主要包括道路交通、水、電、氣、環(huán)衛(wèi)等市政設施規(guī)劃，以及防洪、抗震、人防、消防、公共安全等防災規(guī)劃，在規(guī)劃方案編制階段與“三線”統(tǒng)籌劃定方案相銜接，與城鎮(zhèn)建設空間布局充分協(xié)調(diào)。在技術(shù)深度上，對于城市道路交通規(guī)劃，一般在市級規(guī)劃層面明確城市主干路網(wǎng)布局和重要交通場站（含軌道交通場站）、軌道交通線網(wǎng)和站點布局，對各級城鎮(zhèn)單元支路網(wǎng)密度提出指標要求和分區(qū)指引，指導縣區(qū)國土空間總體規(guī)劃和專項規(guī)劃深化工作；對于水、電、氣、環(huán)衛(wèi)等市政設施規(guī)劃，在市級規(guī)劃層面提出市級以上主干管網(wǎng)結(jié)構(gòu)和走廊布局，明確重要設施用地布局，具體設施和主次干管布局留待縣區(qū)國土空間總體規(guī)劃深化；對于文化、教育、體育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共設施的配置，市級國土空間總體規(guī)劃一般提出發(fā)展目標、設施體系、分級配置標準和服務半徑等控制要求，留待縣區(qū)國土空間總體規(guī)劃和專項規(guī)劃落實各類各級設施的布局。同時，要加強對城鎮(zhèn)集中建設區(qū)的城市設計引導，對城市形態(tài)、開發(fā)密度和特色風貌塑造提出引導要求，以塑造高品質(zhì)的人居環(huán)境；根據(jù)自然山水特征、歷史特色傳承、公共中心體系、軌道交通體系和城市布局結(jié)構(gòu)，構(gòu)建市域綠色開敞空間體系，明確主要城市公園、特色空間布局和實施建設策略。此外，由于我國城市大多經(jīng)過了20多年的大擴張、大增長，很少有城市需要進行對布局進行較大的調(diào)整，更多的是需要進行局部空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，耕地集中布局、農(nóng)地整治連片化等需求更為突出和迫切，需要探索以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的土地綜合整治，以解決現(xiàn)狀耕地和永久基本農(nóng)田布局過于破碎問題，促進農(nóng)業(yè)空間更為有序、耕地更為集中成片，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

3.5 耕地和生態(tài)保護優(yōu)先目標下城鎮(zhèn)空間形態(tài)高效有序的問題

       經(jīng)典的城市規(guī)劃空間布局理念主要針對城鄉(xiāng)建設空間，強調(diào)一定的城鄉(xiāng)邊界感、與自然地形地貌條件結(jié)合、形成功能分區(qū)結(jié)構(gòu)以及公共活動分級中心體系，以及較為有序的道路網(wǎng)布局，在城市格局形態(tài)上強調(diào)結(jié)合城市本底條件遵從一定的秩序，如集中團塊狀布局、多中心組團布局、帶型城市布局，在城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)上強調(diào)均質(zhì)的方格網(wǎng)狀布局、中心放射布局、環(huán)形放射布局等布局形態(tài)，有利于城市與自然環(huán)境充分結(jié)合、道路與用地功能相互協(xié)調(diào)、各項功能分區(qū)有機分割又相互便捷聯(lián)系、富有吸引力的公共空間和安全靜謐的私人空間互為彰顯。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定過程中，各市、縣為了爭取盡可能更大的城鎮(zhèn)新增空間，努力在增量空間部分多扣除圖斑，如城鎮(zhèn)空間內(nèi)結(jié)構(gòu)性的水面和規(guī)劃綠地、水面，以及區(qū)域基礎設施，使得城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)出現(xiàn)很多斷帶、天窗、邊角地，這種現(xiàn)象在全國大城市都普遍存在，尤其是新城新區(qū)更為突出。客觀上，這些獨立于開發(fā)邊界外的用地在功能上與城鎮(zhèn)關系密切，城鎮(zhèn)單元范圍既應包括“三區(qū)三線”劃定的狹義的開發(fā)邊界，也應包括與之功能、交通、景觀聯(lián)系緊密的相鄰的藍綠空間、區(qū)域基礎設施和可進行單獨選址的建設地區(qū)。要基于城鎮(zhèn)功能完整性和規(guī)劃有效傳導的需要，推動政策分區(qū)與功能分區(qū)相協(xié)調(diào)。空間布局理念需要隨著時代發(fā)展，針對面臨的主要空間問題，從過去關注城鎮(zhèn)地區(qū)布局轉(zhuǎn)向一并關注外圍農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，從有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率角度進行布局優(yōu)化，崔進城市功能布局緊湊集聚和土地規(guī)整開發(fā)。見圖7。

圖8   南京市橋林新城城鎮(zhèn)開發(fā)邊界布局和用地規(guī)劃分區(qū)圖

資料來源：《南京市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》（報批稿）

結(jié)論和討論

       作為國土空間總體規(guī)劃的基本理念，總體國家安全觀是一個全新命題。如何貫徹這一國家戰(zhàn)略，充分尊重和運用原城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃基本理念的合理成分，構(gòu)建新的國土空間規(guī)劃的價值體系、技術(shù)體系和管制體系值得探索。當前，我國已完成國家、省、市、縣四級國土空間規(guī)劃的編制，這為形成適合我國資源特點和發(fā)展階段、能用管用的國土空間規(guī)劃與治理體系奠定了基礎，但還有不少問題有待深入研究，如全國統(tǒng)一尺度和地方實際結(jié)合問題，以及國家關注的核心問題和地方規(guī)劃的綜合訴求不完全一致問題。在堅決貫徹國家基本戰(zhàn)略前提下，“三區(qū)三線”劃定規(guī)則如何更加體現(xiàn)節(jié)約高效利用國土空間的思想，以及隨著市場化決定作用的深度發(fā)揮，規(guī)劃管控如何留有一定實施彈性，都需要未來進一步研究。值得注意的是，制定相對完善的權(quán)益流動機制，是校正資源初始配置中權(quán)責不對等問題，促進實現(xiàn)全過程公平的關鍵舉措[9]。總體國家安全觀是最頂層思想和理念，在其指導下的原有城市規(guī)劃基本理念（如生態(tài)結(jié)構(gòu)思想、城市結(jié)構(gòu)布局理念、用地布局理念、城市營造技法等）如何繼續(xù)在國土空間總體規(guī)劃中發(fā)揮積極作用，如何形成頂層思想、基本原理、規(guī)劃技法相結(jié)合支撐、上下銜接、橫向協(xié)調(diào)的國土空間規(guī)劃基本理論體系，都需要學界、設計界和管理界繼續(xù)總結(jié)和思考。

參考文獻：略

[基金項目] 國家自然科學基金面上項目 (52078246)、江蘇省自然資源科技計劃項目（2022017）

作者：程茂吉 羅海明 秦蕭

程茂吉，博士，南京市規(guī)劃設計研究院有限責任公司院長，研究員級高級規(guī)劃師

羅海明，南京市規(guī)劃和自然資源局溧水分局局長

秦   蕭，博士，南京大學建筑與城市規(guī)劃學院副研究員

（本文發(fā)表于《規(guī)劃師》2024年第2期）

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